To Φορολογικό μας Σύστημα πρέπει να μεταρρυθμιστεί

του ΓΙΑΝΝΗ ΣΤΟΥΡΝΑΡΑ

Θα ήθελα να αναφερθώ αρχικά στις στρεβλώσεις του φορολογικού συστήματος, που αναδείχτηκαν κυρίως στην περίοδο της κρίσης και αφορούν στην κατανομή του φορολογικού βάρους, στις παραμέτρους της φορολογίας νοικοκυριών και επιχειρήσεων, στη φορολογική επιβάρυνση της εργασίας, και στο πρόβλημα της φοροδιαφυγής. Στο τέλος, θα ήθελα να αναφερθώ σε ορισμένες προτάσεις για την φορολογική πολιτική, όπως αυτές έχουν κατά καιρούς δημοσιευτεί στις διάφορες εκθέσεις της ΤτΕ, και σε πολλά σημεία συμπίπτουν με τις προτάσεις της Επιτροπής Πισσαρίδη[1].

• Η Κατανομή του Φορολογικού Βάρους στην Ελλάδα τα Χρόνια της Κρίσης

Με εξαίρεση την περίοδο 2012-2014, η δημοσιονομική προσαρμογή που συντελέστηκε στην Ελλάδα την περίοδο της κρίσης, επικεντρώθηκε κυρίως στην αύξηση της φορολογίας. Μάλιστα, καθ’ όλη τη δεκαετία της κρίσης 2008-18, η αύξηση των εσόδων σε συνθήκες ύφεσης προήλθε κατά κύριο λόγο από τη μεγάλη και συνεχή αύξηση των φορολογικών συντελεστών στο εισόδημα, την κατανάλωση, τα κέρδη των επιχειρήσεων και τη περιουσία, με αρνητικές επιπτώσεις στην αναπτυξιακή δυναμική και τη φορολογική δικαιοσύνη.

Μεταξύ 2008 και 2018, ενώ το ΑΕΠ μειώθηκε κατά 26%, τα φορολογικά έσοδα αυξήθηκαν σταδιακά σχεδόν κατά 6 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, από 33% σε 39% του ΑΕΠ, προσεγγίζοντας τον μέσο όρο της ευρωζώνης. Η σύνθεση όμως των φορολογικών εσόδων είναι αρκετά διαφορετική σε σχέση με τη ζώνη του ευρώ (ΕΖ).

• Σχετικά με την άμεση φορολογία: Η Ελλάδα υπολείπεται σημαντικά του μέσου όρου της ΕΖ στα έσοδα από άμεσους φόρους[2]. Συγκεκριμένα, καταγράφεται μόνιμη υστέρηση στην απόδοση της φορολογίας εισοδήματος φυσικών προσώπων παρά το γεγονός ότι η χώρα έχει τους υψηλότερους φορολογικούς συντελεστές μεταξύ των χωρών του ΟΟΣΑ στο συγκεκριμένο είδος φορολογίας. Αντίστοιχα, στη φορολογία των επιχειρήσεων, παρά τον υψηλό συντελεστή στη φορολογία εταιρικών κερδών, τα φορολογικά έσοδα υπολείπονται του ευρωπαϊκού μέσου όρου. Ειδικά από το 2017 και μετά, καταγράφεται πτωτική πορεία ως αποτέλεσμα των αναιμικών ρυθμών ανάπτυξης, των μειωμένων κερδών, αλλά και της φορολογικής κόπωσης.
• Σχετικά με την έμμεση φορολογία: Η Ελλάδα έχει δυσανάλογα υψηλότερα έσοδα από έμμεσους φόρουςσε σχέση με τον μέσο όρο της ζώνης του ευρώ[3], πρωτίστως λόγω των υψηλών φορολογικών συντελεστών. Αντιθέτως, στα θετικά συγκαταλέγεται η αυξανόμενη χρήση των ηλεκτρονικών πληρωμών που καταγράφηκε τα τελευταία έτηκαι συνετέλεσε στη διεύρυνσητης φορολογική βάσης, μέσω της ενίσχυσης της φορολογικής συμμόρφωσης και της αυξανόμενης δυσκολίας απόκρυψης εισοδήματος.

Η διάρθρωση των φορολογικών βαρών αποτελεί μία βασική στρέβλωση του φορολογικού συστήματος. Η μεγαλύτερη έμφαση στη συγκέντρωση εσόδων μέσω της άμεσης φορολογίας, χαρακτηρίζει μια σύγχρονη φορολογική διοίκηση, με υψηλή φορολογική συνείδηση, συμμόρφωση και δικαιοσύνη, αφού το φορολογικό βάρος συναρτάται με το εισόδημα και την περιουσία του φορολογουμένου. Από την άλλη, η έμφαση στην έμμεση φορολογία αποτελεί μια άδικη κατανομή του φορολογικού βάρους, καθώς αυτό εξαρτάται από την καταναλωτική δαπάνη (και όχι από την φοροδοτική ικανότητα του φορολογουμένου), και έτσι πλήττονται αναλογικά περισσότερο τα ασθενέστερα εισοδηματικά κλιμάκια, τα οποία συνήθως καταναλώνουν μεγαλύτερο μέρος του εισοδήματός τους. Παρόλα αυτά, η διαδικασία είσπραξηςτης έμμεσης φορολογίας είναι ευκολότερη, λιγότερο δαπανηρή και με μεγαλύτερη απόδοση, για αυτό και η άντληση εσόδων μέσω της έμμεσης φορολογίας προτιμάται παραδοσιακά στην Ελλάδα.

Ο συνδυασμός της σύνθεσης των φορολογικών εσόδων (από φόρους και εισφορές) και του επιπέδου των φορολογικών συντελεστών καταδεικνύει τα χρόνια διαρθρωτικά προβλήματα του φορολογικού συστήματος στη χώρα μας που συνδέονται με :

(i) τη σχετικά (με τον μέσο όρο της ζώνης του ευρώ) χαμηλή αποτελεσματικότητα του φοροεισπρακτικού μηχανισμού,

(ii) τη μεγάλη “παραοικονομία”,

(iii) το μεγάλο ποσοστό αυτοαπασχολούμενων στο εργατικό δυναμικό,

(iv) τηνέντονη προοδευτικότητα στην άμεση φορολογία,

(v) την άνιση φορολογική μεταχείριση μισθωτής και μη μισθωτής εργασίας,

(vi) τη χαμηλή παραγωγικότητα και προστιθέμενη αξία,

(vii) τηνυψηλή εξάρτηση από την κατανάλωση,

(viii) το μικρό ποσοστό οικονομικά ενεργού πληθυσμού, και

(ix) τηνυψηλή ανεργία.

Ιδιαίτερη αναφορά θα πρέπει να γίνει στο μικρό εύρος της φορολογικής βάσης, το οποίο αποτελεί σημαντικό κριτήριο φορολογικής δικαιοσύνης. Η φορολογική βάση στη φορολογία εισοδήματος, παρά τις μεταρρυθμίσεις που υλοποιήθηκαν ιδιαιτέρως την περίοδο 2012-14, παραμένει περιορισμένη, επικεντρωμένη στη μισθωτή εργασία.Ως αποτέλεσμα, η επιβάρυνση λόγω των υψηλών συντελεστών φορολογίας και εισφορών είναι ασύμμετρα μεγάλη για μικρό μέρος του πληθυσμού.

Η φορολογική βάση στην Ελλάδα και η σχετικά μικρή αποτελεσματικότητα των φορολογικών ελέγχων ευνοούν την εκτεταμένη φοροδιαφυγή, παραβιάζοντας την αρχή της οριζόντιας ισότητας (δηλαδή, άτομα με την ίδια φοροδοτική ικανότητα δεν φαίνεται να χαίρουν της ίδιας φορολογικής αντιμετώπισης, είτε λόγω εξαιρέσεων που ακόμα υπάρχουν στο νομοθετικό πλαίσιο, είτε λόγω εκτεταμένης φοροδιαφυγής).

• Φορολογία Εισοδήματος Φυσικών & Νομικών Προσώπων

Την τελευταία δεκαετία, λόγω της επείγουσας ανάγκης για αύξηση των φορολογικών εσόδων, παρατηρήθηκαν συχνές αλλαγές σε βασικές παραμέτρους του συστήματος φορολογίας εισοδήματος φυσικών προσώπων και νομικών προσώπων, καθιστώντας αβέβαιο το οικονομικό περιβάλλον για νοικοκυριά και επιχειρήσεις. Συγκεκριμένα, οι συντελεστές του φόρου εισοδήματος φυσικών και νομικών προσώπων αναπροσαρμόστηκαν πολλές φορές, η πλειονότητα των φοροαπαλλαγών εξαλείφθηκε, ενώ επιπρόσθετα εφαρμόστηκε έκτακτη εισφορά αλληλεγγύης.

Το σύστημα φορολογίας εισοδήματος στην Ελλάδα έχει σχετικά υψηλούς φορολογικούς συντελεστές για φυσικά πρόσωπα, με αποτέλεσμανα στρεβλώνονται τα κίνητρα για εργασία, και να ενθαρρύνονται η φοροδιαφυγή και η φοροαποφυγή.Η καθαρή μέση επιβάρυνση από φόρους εισοδήματος και εισφορές κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα είναι σημαντικά υψηλότερη σε σχέση με τον μέσο όρο του ΟΟΣΑ. Ταυτόχρονα, ο ανώτερος συντελεστής στην Ελλάδα είναι σημαντικάυψηλότερος σε σχέση με τον μέσο όρο της ζώνης του ευρώ.

Στη φορολογία εισοδήματος των νομικών προσώπων, οι ελληνικές επιχειρήσεις είναι από τις πιο επιβαρυμένες φορολογικά μεταξύ των χωρών της ΕΕ. Παρά τη μείωση του φορολογικού συντελεστή εταιρικών κερδών κατά μία ποσοστιαία μονάδα σε 28% το 2019, η χώρα κατατάχθηκε στην ομάδα των ευρωπαϊκών χωρών με τον υψηλότερο ονομαστικό εταιρικό φορολογικό συντελεστή, περίπου 6 ποσ. μον. υψηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ[4].

Σχεδόν παντού στην Ευρώπη, από το 2014, καταγράφτηκε μείωση των ονομαστικών και επομένως και των πραγματικών συντελεστών, η οποία προοδευτικά έγινε εντονότερη, με στόχο την τόνωση του επενδυτικού ενδιαφέροντος. Στην Ελλάδα, αντίθετα, η φορολογία επιχειρήσεων την ίδια περίοδο ακολούθησε αυξητική πορεία. Έτσι, η μείωση του συντελεστή φορολογίας εισοδήματος νομικών προσώπων στο 24% και του συντελεστή των διανεμόμενων κερδών στο 5% το 2020, καθώς και η προαναγγελθείσα μείωση του συντελεστή φορολογίας εισοδήματος στο 20%, αναμένεται να συμβάλλουν σημαντικά στη μείωση της ανεργίας και στην περαιτέρω ανάπτυξη της οικονομίας.

Η υψηλότερη φορολόγηση των ελληνικών επιχειρήσεων συμβάλλει στη χαμηλή διεθνή ανταγωνιστικότητα της ελληνικής οικονομίας, και επιδρά ανασταλτικά στην αναπτυξιακή προσπάθεια της χώρας, αλλά και στην αύξηση των δημοσίων εσόδων. Συγκεκριμένα:

(i) Αυξάνει το κόστος συσσώρευσης φυσικού κεφαλαίου.

(ii) Αποδυναμώνει το επενδυτικό ενδιαφέρον και αποθαρρύνει την προσέλκυση ξένων άμεσων επενδύσεων, και έτσι  δυσχεραίνει τη μεταφορά και διάχυση τεχνογνωσίας στην εγχώρια αγορά.

(iii) Επιδρά αρνητικά στην κερδοφορία της επένδυσης.

(iv) Συμβάλλει στην αναστολή  λειτουργίας πολλών επιχειρήσεων, καθώς και στη μεταφορά της φορολογικής τους έδρας, ή ακόμη και της παραγωγικής τους δραστηριότητας, σε άλλες χώρες με ευνοϊκότερη φορολογική μεταχείριση.

(v) Μειώνει την παραγωγικότητα του κεφαλαίου και τη συνολική παραγωγικότητα.

(vi) Καθιστά τις επιχειρήσεις λιγότερο ανταγωνιστικές και θέτει σε κίνδυνο την οικονομική τους βιωσιμότητα.

(vii) Προκαλεί στρεβλώσεις στις χρηματοδοτικές αποφάσεις των επιχειρήσεων, οι οποίες τείνουν να προκρίνουν την έκδοση χρέους σε σχέση με την αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου, αφού οι πληρωμές τόκων εκπίπτουν από τα φορολογητέα κέρδη.

(viii) Ενισχύει τα κίνητρα φοροδιαφυγής και ευνοεί την παραοικονομία.

(ix) Εξασθενεί τα κίνητρα για επενδύσεις με ταχεία τεχνολογική απαξίωση, όπως είναι οι καινοτόμες επενδύσεις.

• Φορολογική Επιβάρυνση της Εργασίας

Πρόσφατα στοιχεία επιβεβαιώνουν ότι η ελληνική οικονομία, σε σχέση με άλλες χώρες της ΕΕ και του ΟΟΣΑ, συνεχίζει να χαρακτηρίζεται από υψηλή φορολογική επιβάρυνση της εργασίας. Το 2017, το μη μισθολογικό κόστος στην Ελλάδα, τόσο ως ποσοστό των ακαθάριστων αποδοχών των εργαζομένων, όσο και ως ποσοστό του συνολικού κόστους εργασίας, ήταν πάνω από 10 ποσ. μον. υψηλότερο από τον μέσο όρο των χωρών του ΟΟΣΑ και της ΕΕ.

Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι η κύρια συνιστώσα της φορολογικής επιβάρυνσης της εργασίας για ένα τυπικό νοικοκυριό δεν είναι τόσο η φορολογία εισοδήματος, όσο οι ασφαλιστικές εισφορές του εργοδότη και εργαζομένου.  Η ελληνική οικονομία, σε σχέση με άλλες χώρες της ΕΕ και του ΟΟΣΑ, συνεχίζει να χαρακτηρίζεται από υψηλές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, οι οποίες αυξάνουν τη φορολογική επιβάρυνση της εργασίας και οδηγούν σε μείωση του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα. Πρόσφατα υιοθετήθηκαν μια σειρά από μέτρα που στοχεύουν στη μείωση αυτού του βάρους. Το 2020 υιοθετήθηκε η μείωση των ασφαλιστικών εισφορών για απασχολούμενους πλήρης απασχόλησης, ενώ για το 2021 εφαρμόζεται προσωρινά η μείωση των ασφαλιστικών  εισφορών για μισθωτή εργασία κατά 3 ποσ. μον. και η αναστολή  της εισφοράς αλληλεγγύης για εισοδήματα από ιδιωτική δραστηριότητα. Αξίζει να εξετασθεί κατά πόσο τα μέτρα αυτά δύνανται να συνεχιστούν ή και να συμπληρωθούν από άλλα μέτρα, όπως εξειδικεύονται και στο Σχέδιο Ανάκαμψης για την Ελληνική Οικονομία (π.χ. μείωση του ανώτατου ορίου ασφαλιστέου εισοδήματος).

Η υπέρμετρη αύξηση του φορολογικού βάρους στην εργασία, που επηρεάζει κυρίως τα μεσαία εισοδηματικάκλιμάκια, έχει σημαντικές συνέπειες στη λειτουργία της αγοράς εργασίας και προκαλεί στρεβλώσεις στη λειτουργία της οικονομίας. Οι ισχύοντες οριακοί συντελεστές είναι ιδιαίτερα υψηλοί και εμφανίζουν πολύ έντονη προοδευτικότητα ήδη από τα μεσαία εισοδήματα. Η υψηλή αυτή φορολόγηση αποδυναμώνει τα κίνητρα των εργαζομένων για προσφορά εργασίας, αλλά και των επιχειρήσεων για ζήτηση εργασίας και παραγωγή, αφού πλήττει την ανταγωνιστικότητά τους, ενώ ενδυναμώνει τα κίνητρα φοροαποφυγής και φοροδιαφυγής. Επίσης, αποθαρρύνεται η επένδυση σε γνώσεις, διότι μειώνεται η ανταμοιβή για εργασία που απαιτεί υψηλό περιεχόμενο ανθρώπινου κεφαλαίου. Με αυτόν τον τρόπο, δεν προωθείται η δημιουργία θέσεων εργασίας για εργαζόμενους με ιδιαίτερες δεξιότητες, και υπάρχουν αντικίνητρα για αντίστοιχες επενδύσεις. Επιπλέον, η υπερβολική φορολογική επιβάρυνση της εργασίας αποτελεί αντικίνητρο για την παραμονή εξειδικευμένου εργατικού δυναμικού στη χώρα, εξωθεί εργαζόμενους στην παραοικονομία και καθυστερεί τη στροφή της οικονομίας προς την εξωστρέφεια. Ως εκ τούτου, αντί να αυξάνει τα φορολογικά έσοδα, συμβάλλει στη συρρίκνωση της φορολογικής βάσης και στη μείωση των εσόδων και τελικά στη μείωση του ΑΕΠ.

• Φοροδιαφυγή

Το πρόβλημα της φοροδιαφυγής είναι ένα από τα σημαντικότερα που αντιμετωπίζει η χάραξη της οικονομικής πολιτικής. Στην Ελλάδα το πρόβλημα αυτό είναι ακόμα πιο οξύ σε σχέση με άλλες αναπτυγμένες χώρες.

Πριν τις μεταρρυθμίσεις που εφαρμόστηκαν κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων προσαρμογής, ενδεικτικές ήταν οι στρεβλώσεις του φορολογικού συστήματος: το 2011, το 8% των φορολογουμένων πλήρωνε το 69% των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων, και το 0,4% των επιχειρήσεων πλήρωνε το 61% των φόρων εισοδήματος νομικών προσώπων. Οι τάσεις αυτές άλλαξαν με τις φορολογικές μεταρρυθμίσεις που υιοθετήθηκαν την περίοδο 2012-14, με θεαματική διεύρυνση της φορολογικής βάσης.Εντούτοις, όπως προαναφέρθηκε, ενδείξεις για υψηλό ποσοστό αδήλωτων εισοδημάτων και φοροδιαφυγής προέρχονται από το γεγονός ότι τα έσοδα από τους άμεσους φόρουςπαραμένουν πολύ χαμηλότερα από την υπόλοιπη ζώνη του ευρώ. Πρόσφατα δημοσιευμένα στοιχεία της ΑΑΔΕ για το φορολογικό έτος 2018 δείχνουν ότι σχεδόν το 10% του συνόλου των φορολογουμένων σε επίπεδο φορολογικών δηλώσεων δήλωσαν το 2018 μηδενικό εισόδημα και περισσότεροι από τους μισούς (58,9%) δήλωσαν εισόδημα μέχρι 10.000 ευρώ[5].

Επίσης, φοροδιαφυγή παρατηρείται και στην έμμεση φορολογία, καθώς μεγάλο μέρος των υπηρεσιών που αντιστοιχεί σε υψηλό συντελεστή ΦΠΑ δραστηριοποιείται στην άτυπη οικονομία και δεν καταγράφεται. Ειδικότερα, για τo 2018, η Ελλάδα εμφανίζει τη δεύτερη υψηλότερη υστέρησηστον ΦΠΑ (VATgap) στην ΕΕ, ίση με 30,1% των δυνητικών εσόδων ΦΠΑ (ή €6,6 δισεκ.)[6].

Αιτίες της φοροδιαφυγής

Οι παράμετροι που καθορίζουν το ύψος της φοροδιαφυγής σε μια οικονομία είναι κυρίως τρεις: (1) Το ύψος των φορολογικών συντελεστών, (2) Η πιθανότητα εντοπισμού και τιμωρίας, (3) Το μέγεθος των επιβαλλόμενων προστίμων. Στην περίπτωση της Ελλάδας, το ύψος των φορολογικών συντελεστών είναι μεγάλο, ενώ οι φορολογικοί έλεγχοι έχουν σχετικά χαμηλή αποτελεσματικότητα. Επιπλέον, μπορούμε να αναφέρουμε κάποιους πρόσθετους παράγοντες. Συγκεκριμένα:

• Η πολυνομία και η πολυπλοκότητα του φορολογικού συστήματος: Παρά τις προσπάθειες απλοποίησης που έχουν γίνει την τελευταία δεκαετία, είναι προφανές ότι αυτή η πολυπλοκότητα αφενός κάνει τη λειτουργία του φοροεισπρακτικού μηχανισμού δύσκολη, αφετέρου αναπόφευκτα προκαλεί ανασφάλεια στους φορολογούμενους και στους υπαλλήλους της φορολογικής διοίκησης.
• Οι υψηλοί φορολογικοί συντελεστές: Είναι κοινή πεποίθηση ότι η φορολογία στην Ελλάδα είναι σχετικά υψηλή. Στην οικονομική θεωρία, η καμπύλη Laffer απεικονίζει το όριο, πάνω από το οποίο αν ανέλθουν οι φορολογικοί συντελεστές, τα φορολογικά έσοδα μειώνονται. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι για χώρες με πολύ υψηλά ποσοστά άτυπης οικονομίας, όπως η Ελλάδα, το εν λόγω όριο της καμπύλης Laffer διαμορφώνεταισε χαμηλά επίπεδα. Αυτό σημαίνει πως η αύξηση των φορολογικών συντελεστών στην Ελλάδα μπορεί στην καλύτερη περίπτωση να έχει πενιχρά αποτελέσματα.
• Τεχνολογική ανεπάρκεια: Η Ελλάδα καθυστέρησε πολύ να μηχανογραφήσει τη φορολογική της διοίκηση. Για παράδειγμα, μόλις το 2013 έγινε εφικτή η ηλεκτρονική υποβολή φορολογικών δηλώσεων νομικών προσώπων, ενώ μια σειρά από διαδικασίες εξακολουθούν να απαιτούν φυσική παρουσία των φορολογούμενων στις υπηρεσίες της φορολογικής διοίκησης. Παρά την πρόσφατη σημαντική πρόοδο, υπάρχουν ακόμα πληροφοριακά συστήματα τα οποία δεν διασυνδέονται μεταξύ τους, βάσεις δεδομένων που δεν είναι ψηφιοποιημένες ή επικαιροποιημένες, και ελλιπής ενημέρωση των πληροφοριακών συστημάτων της διοίκησης με τις προβλέψεις της τρέχουσας νομοθεσίας.
• Γραφειοκρατία: Αυτό το πρόβλημα μαστίζει τη δημόσια διοίκηση εν γένει, αλλά είναι εξαιρετικά έντονο και στη φορολογική διοίκηση. Η διασπορά αρμοδιοτήτων, η υπέρμετρη τυπολατρία, η δυσλειτουργία του μηχανισμού επίλυσης διαφορών, η υποστελέχωση υπηρεσιών, η ελλιπής εκπαίδευση του ανθρώπινου δυναμικού και η έλλειψη κινήτρων για την επίτευξη στόχων του φοροελεγκτικού μηχανισμού, είναι μερικά από τα προβλήματα που εξακολουθούν να υπάρχουν, παρά τις προσπάθειες που έχουν γίνει τα τελευταία χρόνια.
• Έλλειψη φορολογικής κουλτούρας: Το ζήτημα της καλλιέργειας φορολογικής συνείδησης είναι κομβικό και συνδέεται άμεσα με την παιδεία και την ορθή οικονομική διαχείριση. Ο πολίτης που οραματίζεται ένα οργανωμένο και δίκαιο κράτος, οφείλει να αντιλαμβάνεται ότι και ο ίδιος κατέχει ουσιαστικό ρόλο στην ολοκλήρωση αυτού του στόχου. Ο πολίτης με φορολογική κουλτούρα αντιλαμβάνεται ότι τα φορολογικά έσοδα της χώρας του επιστρέφουν σε αυτόν, είτε βελτιώνοντας το βιοτικό του επίπεδο, είτε επιβάλλοντάς του μελλοντικά χαμηλότερη φορολογία.Για το λόγο αυτό είναι πολύ σημαντική η εμπιστοσύνη στο πολιτικόσύστημακαι τους θεσμούς, καθώς και η καταπολέμηση της διαφθοράς.
• ΕΝΦΙΑ

Στο σημείο αυτό θα ήθελα να κάνω μια ιδιαίτερη αναφορά στον ΕΝΦΙΑ. Ο φόρος ακίνητης περιουσίας είναι ένα φόρος που επιβάλλεται διεθνώς, τουλάχιστον στις προηγμένες οικονομίες. Θεωρείται πιο κατάλληλος για τη προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης σε σύγκριση με τους φόρους εισοδήματος, καθώς βελτιώνει την κατανομή των συντελεστών παραγωγής και προκαλεί πολύ λιγότερες επιπτώσεις στα κίνητρα για προσφορά εργασίας, αποταμίευση και επένδυση. Είναι ένας αποτελεσματικός και κοινωνικά δίκαιος φόρος και συμβάλλει καθοριστικά στην καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, καθώς  τα ακίνητα αποτελούν ένα σύνηθες μέσο απόκρυψης εισοδημάτων. Αυτό δε σημαίνει όμως ότι δεν υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης, στα οποία θα αναφερθώ παρακάτω.

• Προτάσεις Πολιτικής

Θα ήθελα να κλείσω την ομιλία μου με μια σειρά προτάσεων πολιτικής που στόχο έχουν την μεταρρύθμιση της φορολογικής πολιτικής και αφορούν: (i) στη δημιουργία κινήτρων, (ii) στην απλοποίηση και βελτίωση της αποτελεσματικότητας του φορολογικού συστήματος, και (iii) στη βελτίωση του ελεγκτικού μηχανισμού. Πολλές από αυτές έχουν κατά καιρούς δημοσιευτεί στις εκθέσεις της Τράπεζας της Ελλάδος, ενώ μερικές συμπίπτουν με αυτές που έχουν προταθεί από την Επιτροπή Πισσαρίδη στο Σχέδιο Ανάπτυξης για την Ελληνική Οικονομία.

Η επιβολή υψηλής φορολογίας τα τελευταία χρόνια, χωρίς όμως να συνδυαστεί με ταυτόχρονη περαιτέρω διεύρυνση της φορολογικής βάσης, οδήγησε σε εξάντληση της φοροδοτικής ικανότητας των πολιτών. Η υψηλή φορολόγηση περιορίζει την αναπτυξιακή δυναμική της οικονομίας, μειώνει την ανταγωνιστικότητα των ελληνικών επιχειρήσεων, εξασθενεί τα κίνητρα για εργασία και επένδυση και δημιουργεί φορολογική κόπωση. Μια διόρθωση των στρεβλώσεων του φορολογικού συστήματος κρίνεται απαραίτητη ώστε να βελτιωθεί η θέση της Ελλάδας στη σχετική κλίμακα φορολογικής ανταγωνιστικότητας, που θεωρείται καθοριστική για την τόνωση του επενδυτικού επιχειρηματικού κινδύνου, τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας υψηλής εξειδίκευσης, την αύξηση της κατανάλωσης και εν τέλει την επίτευξη βιώσιμων ρυθμών οικονομικής μεγέθυνσης.

(Α) Μείωση φορολογικής επιβάρυνσης

Το 2019 ξεκίνησε μια σημαντική προσπάθεια φορολογικής αναμόρφωσης, με την υιοθέτηση μεταρρυθμίσεων μόνιμου χαρακτήρα που στόχευαν στη βαθμιαία ελάφρυνση του φορολογικού βάρους.Ενδεικτικά αναφέρω ότι το 2020 εφαρμόστηκαν ρυθμίσεις μόνιμου χαρακτήρα όπως:

• η μείωση του φόρου εισοδήματος φυσικών και νομικών προσώπων[7],
• η μείωση των εισφορών για μισθωτή εργασία,
• η μείωση του ΕΝΦΙΑ[8],
• η μείωση του φόρου στα διανεμόμενα κέρδη[9],
• η αναστολή ΦΠΑ σε νέες οικοδομές,
• φορολογικά κίνητρα για επενδύσεις σε πράσινη οικονομία, ενέργεια και ψηφιακό μετασχηματισμό.

Για το 2021 υιοθετήθηκαν επίσης μια σειρά από μέτρα που στοχεύουν στη μείωση του φορολογικού βάρους των εργαζομένων, όπως:

• η μείωση των ασφαλιστικών εισφορών για μισθωτή εργασία κατά 3 ποσ.μον., και
• η αναστολή της εισφοράς αλληλεγγύης για εισοδήματα από ιδιωτική δραστηριότητα.

Η αλλαγή του μίγματος της δημοσιονομικής πολιτικής με ελάφρυνση του φορολογικού βάρους εργαζομένων και επιχειρήσεων και δικαιότερη κατανομή του, αποτελεί αδήριτη ανάγκη και θα πρέπει να συνεχιστεί.Η μείωση της φορολογίας επιφέρει θετικά πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα στην οικονομία, τόσο από την πλευρά της ζήτησης όσο και από την πλευρά της προσφοράς. Μια περαιτέρω μείωση των φορολογικών συντελεστών και των ασφαλιστικών εισφορών θα στηρίξει την απασχόληση, την ανταγωνιστικότητα και, εν τέλει, την οικονομική ανάπτυξη και θα λειτουργήσει ως κίνητρο για μείωση της φοροδιαφυγής και της αδήλωτης εργασίας. Μακροπρόθεσμα, κατά συνέπεια, θα έχει και ένα θετικό αντίκτυπο στα δημόσια έσοδα. Ειδικότερα:

• Η μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης των επιχειρήσεων θα συμβάλλει σημαντικά στην προσέλκυση παραγωγικών επενδύσεων, οι οποίες βελτιώνουν τη συνολική παραγωγικότητα της οικονομίας. Μια μείωση του μη μισθολογικού κόστους εργασίας μειώνει το μέσο κόστος παραγωγής και συνακόλουθα τις τιμές των προϊόντων, βελτιώνοντας έτσι την ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων στις διεθνείς αγορές αγαθών και υπηρεσιών και αυξάνοντας τα κέρδη, την παραγωγή και τη ζήτηση εργασίας. Επίσης, ένα καλά σχεδιασμένο και στοχευμένο σύστημα φορολογικών κινήτρων θα μπορούσε να λειτουργήσει ως εργαλείο ενθάρρυνσης της επιχειρηματικής ιδιωτικής πρωτοβουλίας με στόχο την έρευνα, την καινοτομία και την εξωστρέφεια.
• Για τον εργαζόμενο, η μείωση του φορολογικού βάρους αυξάνει τον καθαρό μισθό, την κατανάλωση και ισχυροποιεί το κίνητρο για προσφορά εργασίας. Εάν μάλιστα η μείωση της φορολογίας είναι μεγαλύτερη για τα χαμηλά και μεσαία εισοδηματικά κλιμάκια, το θετικό αποτέλεσμα εισοδήματος είναι εντονότερο, δεδομένης της υψηλότερης ροπής προς κατανάλωση των κλιμακίων αυτών σε σχέση με τα υψηλά εισοδηματικά κλιμάκια. Θα πρέπει επίσης να εξεταστεί η δυνατότητα μεγαλύτερης ελάφρυνσης του φορολογικού βάρους στη μισθωτή εργασία, σε σχέση με τη μη μισθωτή.
• Ενισχυτικά στην τόνωση της συνολικής ζήτησης λειτουργεί και η μείωση της έμμεσης φορολογίας, μέσω της ενίσχυσης της καταναλωτικής δαπάνης.

(Β) Διεύρυνση Φορολογικής Βάσης

1. Βελτίωση φορολογικής συμμόρφωσης φορολογουμένων & ενίσχυση αποτελεσματικότητας φοροεισπρακτικού μηχανισμού

Προκειμένου να ενισχυθεί η συμμόρφωση των φορολογουμένων και η εμπιστοσύνη των πολιτών στο φορολογικό σύστημα, προτείνεται:

• Ο περαιτέρω εκσυγχρονισμός κυρίως μέσω της ψηφιοποίησης της φορολογικής διοίκησης. Η προσφάτως προαναγγελθείσα προμήθεια νέων ταμειακών μηχανών που θα συνδέονται με το ηλεκτρονικό σύστημα POS και την εφορία, μαζί με την ένταξη της τεχνητής νοημοσύνης στο οπλοστάσιο του ελεγκτικού μηχανισμού, αποτελούν ιδιαίτερα θετικές εξελίξεις στο πλαίσιο καταπολέμησης της φοροδιαφυγής και βελτίωσης της διαφάνειας.
• Η αποτελεσματική και εντατική διενέργεια ελέγχων.
• Η ταχεία και αποτελεσματική περαίωση των φορολογικών υποθέσεων.
• Η αυστηροποίηση των προστίμων σε περιπτώσεις φοροδιαφυγής.

2. Η ενίσχυση ηλεκτρονικών συναλλαγών[10]: Η αυξημένη χρήση πλαστικού χρήματος οδηγεί σε διεύρυνση της φορολογικής βάσης και βελτίωση της φορολογικής συμμόρφωσης, συμβάλλοντας θετικά στην πορεία των εσόδων ΦΠΑ και στη μείωση της φοροδιαφυγής. Συγκεκριμένα, εκτιμάται ότι μια αύξηση κατά 1 ποσ. μον. στο μερίδιο της ιδιωτικής καταναλωτικής δαπάνης που πραγματοποιείται μέσω καρτών πληρωμών οδηγεί σε αύξηση εσόδων ΦΠΑ κατά 1% λόγω βελτιωμένης φορολογικής συμμόρφωσης. Επομένως, θα πρέπει να δοθεί περαιτέρω έμφαση στην ενίσχυση των ηλεκτρονικών πληρωμών, αλλά και στην παροχή φορολογικών κινήτρων, όπως η δυνατότητα κατοχύρωσης αφορολόγητου ορίου εισοδήματος μέσω ηλεκτρονικών συναλλαγών με ειδική έμφαση σε κλάδους με υψηλή ροπή για απόκρυψη εισοδημάτων, όπως τα ελεύθερα επαγγέλματα.

3. Μέτρα για την καταπολέμηση φαινομένων διαφθοράς.

4. Δημιουργία φορολογικής συνείδησης και καλλιέργεια φορολογικής παιδείας.

(Γ) Δημιουργία Κινήτρων

5. Ο εξορθολογισμός των φόρων στην ακίνητη περιουσία, η ενοποίησή τους και η απόδοσή τους σε τοπικό επίπεδο. Επίσης, προτείνεται ο εναρμονισμός των αντικειμενικών αξιών ακινήτων με τις πραγματικές αξίες της αγοράς. Η απόδοση του ΕΝΦΙΑ στους ΟΤΑ, με ταυτόχρονη μείωση των ποσών που εισπράττουν οι τελευταίοι από τα έσοδα του Τακτικού Προϋπολογισμού, αποτελεί μια σημαντική και ταυτόχρονα φιλόδοξη μεταρρύθμιση. Λόγω της ανταποδοτικής του φύσης, σε όλες σχεδόν τις χώρες, ο φόρος ακίνητης περιουσίας επιβάλλεται και εισπράττεται από την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Με μια τέτοια μεταρρύθμιση, ενισχύεται η οικονομική αυτοτέλεια των δήμων, αυξάνεται η λογοδοσία τους και περιορίζεται η φοροδιαφυγή. Ιδιαίτερη έμφαση θα πρέπει να δοθεί και στη σωστή αποτίμηση των ακινήτων καθώς και στην τακτική αναπροσαρμογή των αντικειμενικών αξιών τους, ώστε να αποφεύγονται ζητήματα φορολογικής δικαιοσύνης. Επιπλέον, θα μπορούσε να εξεταστεί η κατάργηση του συμπληρωματικού φόρου ώστε να μειωθούν οι στρεβλώσεις.

6. Η σταθερότητα και περαιτέρω απλοποίηση του φορολογικού συστήματος για την προσέλκυση μεσο- μακροπρόθεσμων επενδύσεων.

• Συμπέρασμα

Εν κατακλείδι, θα ήθελα να επισημάνω ότι στο πλαίσιο της αναγκαίας αλλαγής του μίγματος της δημοσιονομικής πολιτικής, η μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος είναι επιτακτική, ώστε να μη διαταραχθεί η δημοσιονομική ισορροπία μετά την κρίση της πανδημίας, ενώ παράλληλα να δοθεί περαιτέρω αναπτυξιακή ώθηση στην οικονομία. Στο παρελθόν, η φορολογική πολιτική στην Ελλάδα λειτούργησε προκυκλικά, οξύνοντας τις επιδράσεις του οικονομικού κύκλου. Παράλληλα, ο τρόπος κατανομής του φορολογικού βάρους αποκαλύπτει μονιμότερου χαρακτήρα παθογένειες του φορολογικού μηχανισμού. Οι σχεδιαστές οικονομικής πολιτικής θα πρέπει πλέον να εστιάσουν το ενδιαφέρον τους στη χάραξη μια ολοκληρωμένης φορολογικής πολιτικής που, λειτουργώντας αντικυκλικά, θα αμβλύνει τις επιπτώσεις του οικονομικού κύκλου, θα έχει αναπτυξιακό προσανατολισμό και παράλληλα, θα κατανείμει το φορολογικό βάρος δίκαια και αναλογικά.

Ευχαριστώ πολύ για την προσοχή σας.

[1] “Σχέδιο Ανάπτυξης για την Ελληνική Οικονομία”, Πισσαρίδης Χ. Βαγιανός Δ., Βέττας Ν. και Μεγήρ Κ. (2020).

[2] 10,2% έναντι 13,3% του ΑΕΠ στην ΕΖ.

[3] 17,1% έναντι 9,9% του ΑΕΠ στην ΕΖ.

[4] Εκτός από τον υψηλότερο συντελεστή στα κέρδη, οι ελληνικές επιχειρήσεις αντιμετωπίζουν επίσης ένα ιδιαίτερα ανελαστικό σύστημα απόσβεσης της επένδυσης (10 έτη, 10% ετησίως), με αποτέλεσμα οι επενδύσεις να αποσβένονται πολύ αργά και οι επιχειρήσεις να πληρώνουν υψηλό φόρο κατά τα πρώτα έτη της επένδυσης, που είναι συνήθως ζημιογόνα. Επιπλέον, η Ελλάδα προσφέρει το μικρότερο χρονικό διάστημα (5 έτη) μεταξύ όλων των χωρών της ΕΕ-28 για το συμψηφισμό ζημιών με μελλοντικά κέρδη.

[5] Βλ. ΑΑΔΕ, Εισόδημα και φορολογία εισοδήματος φυσικών προσώπων φορολογικού έτους 2018.

[6]Ως έλλειμμα ΦΠΑ ορίζεται η διαφορά των πραγματικών εισπράξεων ΦΠΑ από το ποσό που θα μπορούσε δυνητικά να εισπράττεται («έλλειμμα ΦΠΑ»/VATgap). Αυτή η απώλεια των εσόδων αποδίδεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε φορολογικές απάτες, στη φοροδιαφυγή και φοροαποφυγή, αλλά και σε πτωχεύσεις επιχειρήσεων και στη διαφθορά που παρατηρείται μεταξύ ιδιωτικού και δημόσιου τομέα. Στην Ελλάδα, πέραν των στρεβλώσεων του συστήματος, σημαντικό παράγοντα  για τις απώλειες ΦΠΑ αποτελούν οι  υψηλοί συντελεστές ΦΠΑ που συχνά λειτουργούν ως κίνητρο φοροδιαφυγής και η αδυναμία πληρωμής των φορολογικών υποχρεώσεων.“Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States», European Commission – DG for Taxation and Customs Union, September 2020.

[7] Συγκεκριμένα, μείωση του ονομαστικού συντελεστή φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων από 28% σε 24% για τα κέρδη του 2019.

[8]Καθώς και η απαλλαγή από τον ΕΝΦΙΑ κατοίκων μικρών νησιών.

[9] Συγκεκριμένα, μείωση κατά 50% (από 10% σε 5%) του συντελεστή φόρου στα μερίσματα που διανεμήθηκαν το 2020.

[10] Παρά τη σημαντική αύξηση των τελευταίων ετών στη χρήση πλαστικού χρήματος, τα περιθώρια περαιτέρω αύξησης είναι σημαντικά, καθώς το μερίδιο της ιδιωτικής κατανάλωσης που πραγματοποιήθηκε μέσω πλαστικού χρήματος στην Ελλάδα το 2018 ήταν το δεύτερο χαμηλότερο μεταξύ των οικονομιών της ζώνης του ευρώ. Η προτίμηση χρήσης μετρητών είναι δηλωτική του κινήτρου απόκρυψης εισοδήματος και αποφυγής πληρωμής φόρου, το οποίο μάλιστα σε περιβάλλον υπερφορολόγησης καθίσταται ιδιαίτερα ισχυρό.

 

{ΤΟ κείμενο αποτελεί μέρος ομιλίας του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος στην Ακαδημία Φορολογίας και Λογιστικής του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Δημοσίου Δικαίου}